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企业破产
理论:营商环境法治化背景下简易破产程序的构建研究
时间:2022-09-19 | 地点: | 来源:国脉电子政务网

    摘要:简易破产程序是破产法研究的重要课题。营商环境的优化、破产法效率价值的追求、诉讼体制繁简分流的改革,对简易破产程序的构建提出了迫切的现实需求。在检视简易破产程序国内司法实践探索和发达国家如何构建的基础上,结合我国不断充实的司法资源,建议从案件涉及金额和案情两方面入手,明确简易破产程序的适用范围,程序启动采用职权主义,并设置简易程序转为普通程序的条件,破产程序中的组织机构根据具体案情的需要灵活设置;具体程序可从审理期限、财产变现等方面进行简便化处理。

    破产是在各类市场主体在优胜劣汰规律下依法有序退出市场的主要途径,但当前我国破产程序耗时较长,部分省市的人民法院处理破产司法案件的平均时间超过500天。2021年8月18日,《mg摆脱游戏官网》中明确提出破产法实施的问题包括“破产案件的审理周期普遍较长”。2020年因破产原因注销的企业数量仅为全国企业注销总数的千分之一。众多企业并未选择破产途径退出市场,这不得不使我们重新审视企业破产法为什么没有发挥出“市场小宪法”的作用。2020年以来,受新冠肺炎疫情的影响,部分企业停产停业,无经济收入导致资金链断裂,面临退出市场的危机。但当前耗时较长且程序复杂的破产程序已经影响了部分企业退出市场的效率。如何使企业快速有序退出市场,尤其是对于那些本身资产状况清晰、无复杂债权债务关系、无社会风险隐患的企业,是优化营商环境的重要内容。因此,构建简易破产程序,提高破产案件的办理效率,为营造法治化、便利化、国际化的营商环境提供优质高效的司法保障,是一个具有现实意义并亟待解决的问题。

    一、简易破产程序的现实需求

    (一)优化营商环境的需要

    我国现行《mg摆脱游戏官网》只有企业破产案件普通审理程序的规定,已经不适应我国目前的经济发展状况,无法回应所有类型市场主体的要求。对于资产状况清晰、无复杂债权债务关系、无社会风险隐患的企业而言,普通程序规定繁琐,不能快速地使符合破产条件的企业退出市场。市场中部分企业因破产时间较长、成本较高而不愿进入破产程序,多采取放置不管、一逃了之、“自动休眠”等诸多非正常的途径强行退出市场。这种退出方式遗留了很多隐性问题,扰乱了经济秩序,破坏了市场法治,影响了政府管理,恶化了营商环境。

    从世界银行近几年发布的《mg游戏官网》来看,我国的排名一直在提升,这与我国实施优化营商环境策略是分不开的,优化营商环境的理念早已深入人心。党的十八大以来,党中央也出台多份文件指导市场主体救治和退出机制的完善,公众对破产制度的认识也有了很大转变。越来越多的市场主体选择适用破产程序,企业破产案件数量也呈上涨趋势。以河南省为例,2018—2020年,全省人民法院破产案件申请数为2002件,受理数为1584件,较前三年分别增长438.2%和385.9%。不断增加的破产案件也在不断挑战我国的破产司法能力。破产司法能力是世界银行评价营商环境所考量的一项重要指标,该指标下“破产案件审理时间”是一项重要的二级指标。因此,设置简易破产程序,通过缩短破产案件处理时间来提升我国的破产司法能力,从而优化我国营商环境,这是一条可行路径。

    (二)破产法效率价值的回应

    效率价值是破产制度非常重要的程序价值。从各省的审判实践来看,破产程序的效率不免让人付之一叹。河南省各级人民法院2020年审结2018年到2020年的新收破产案件平均周期为441天。自企业破产法实施以来,截至2017年6月30日,在南京市所有人民法院审结的破产案件中,经实体程序审理后以“终结破产程序”方式结案的共80件,平均审理期限约26个月,其中2年以内终结破产程序的共41件,2年以上至3年的共22件,3年以上的共17件。其他省市人民法院审理破产案件超过一年的比比皆是,甚至达到5年、10年。破产案件审理周期长,从一个侧面暴露了我国破产程序存在效率低下的问题。破产程序在产生之初就体现出了很强烈的效率价值,其本质———总括执行程序,是一种可以避免多数债权人的多次重复、无效率个别执行的执行程序。破产程序中的很多制度设计如债权申报、债权人会议等制度就是将分散的债权人集中起来,不仅可以实现债权的快速准确统计,而且可以将众多债权人的意思进行汇集整合,从而能够实现众多债权人对债权实现的意思多数统一。随着经济现象及破产制度本身的发展,现实社会对破产制度的功能要求也不断提升,从单一的mg摆脱游戏官网到mg摆脱游戏官网、重整、和解三者并存的功能衍变,也让破产程序变得更加复杂。然而,趋于复杂的破产程序忽视了部分市场主体的需求,背离了效率价值。根据现实市场主体的需求设置简易破产程序,也正是对破产法效率价值的回应。

    (三)繁简分流的要求

    随着公众法治意识的增强、法治观念的深化,其对法治的结果要求也不断提升,各种纠纷也不断通过公正的司法途径解决。面对众多案件和有限的司法力量,司法机关必须提升审判效率、改革完善司法程序,因此,繁简分流改革登上司法舞台。繁简分流改革在我国各项司法程序中取得良好成效,但我国现行的破产程序却仍是单一的普通程序,并未区分简单与复杂的案件。实践中部分简单破产案件的审理适用普通破产程序,过长的债权申报期间、不必要的债权人会议等也导致审理时间较长、效率低下以及司法资源的浪费、破产案件的积压。破产案件本身有明显的难易之分,不同案件适用不同程序是程序适当、费用相当等原理的必然要求。所以,破产制度也有必要遵循繁简分流机理,对难易程度有差别的破产案件适用不同的程序。对于资产状况清晰、无复杂债权债务关系、无社会风险隐患的企业,它们通常希望尽早退出市场。通过司法力量的介入,合法合理分配财产,快速清理债务,适用简易破产程序可以满足这类企业破产的需求。而涉及众多债权人、关系人的复杂的破产案件,利害关系人更希望程序是完备的、事无巨细的,希望通过完整的程序,认真对待每一个环节来保障自身的合法权益。建立简易破产程序,既顺应了繁简分流改革,适应不同企业的破产需求,又完善了我国破产制度,繁简程序同时供给,更好服务于市场经济。

    二、简易破产程序的实现基础

    (一)国内司法实践的探索与积累

    近年来,我国不少省市的人民法院在简易破产程序方面做了很多的实践探索,虽称谓有所不同,如深圳市中级人民法院2015年出台了《mg游戏官网》,专章规定了“简易程序”;浙江省高级人民法院出台了《mg摆脱游戏官网》,对“破产案件简易审”的相关问题做了简要说明;山东省高级人民法院出台了《mg摆脱游戏官网》,规定了“简易快速审理”等,但事实上各地都已经在努力尝试适合本地实际需要的、可以快速审结简单破产案件的程序。河南省各级人民法院在近几年的破产审判实践中,明确简单和复杂破产案件标准,设置不同审限,建立简单破产案件快速审理机制,集中精力重点突破重大复杂案件,不断提高审判效率。河南省各级人民法院对简单破产案件快速审理机制也取得了明显的成效———2020年审结的简单破产案件平均审理用时56.5天。这些探索或从适用范围、适用标准、适用条件方面,或从程序启动及转换方面,或从组织机构的简化方面,进行了有益的实践。虽然各地的司法实践并没有对简易的标准达成共识,但并不妨碍这些有益的探索为我国正式构建简易破产程序积累丰富的司法经验。

    (二)国外经验的检视与借鉴

    世界上在破产法中设置简易破产程序的国家有很多,我国在构建简易破产程序时可借鉴其有益的经验。英国在1986年破产法中就确立了简易破产程序,适用的条件为债务简单且数额较小(债务无担保且不超过2万英磅),程序为法院依职权启动,审理期限为两年,比普通程序缩短一年。德国在1994年破产法中规定了简易破产程序,适用个人破产制度中的消费者破产程序和其他小额程序,要求债务人财产状况简明清晰且债权人人数或债务数额微小,程序的启动依当事人申请。德国个人破产程序有两种启动方式:一种方式是仅由债权人提出申请,此时直接适用关于简易破产程序的规定;另一种方式是由债务人单独或与债权人同时提起申请,则在简易破产程序之前,先要进行法庭内关于债务清理的调解程序,在债务人提交的债务清理计划未获通过的情况下,才可能适用简易破产程序。德国的简易破产程序同时规定了一般程序的简化、破产财产的简易分配等内容。日本在20世纪初期就创设了“小破产”制度,对属于破产财团的财产且少于100万日元的案件,法院在裁决时必须采用小破产制度。小破产制度十分简易,重点表现为:按规定可将首次债权人会议日期与债权调查日期合并;大多数会议决议能以法院的决定代替债权人会议的决议;一次性分配,也就是最后分配,后续可追加分配;公告简化;未设监察委员。瑞士在1994年修订《mg摆脱游戏官网》,创设了简易破产程序。与其他国家不同的是,瑞士的破产事务局是启动简易破产程序的关键,由其根据破产财产的数额及案件的难易程度来判断是否向法院申请适用简易破产程序。该国的简易破产程序的具体简化体现在债权人会议的召开以及破产财产的处置方面。

    一些国家和地区关于什么案件可以适用简易破产程序,如何对其进行审理,具体事项如何简化等都有比较清晰的规定。深入研究这些国家和地区关于简易破产程序的规定,同时对比其他国家与我国国情的差异,从而探索出适合我国当前经济发展形势的简易破产程序。

    (三)司法资源的充实

    目前,我国的司法资源不断充实,具体到破产案件的审理,破产法官更加专业化,破产管理人数量也不断增长,破产管理人行为也更加规范化。除司法资源外,政府力量也不断支持,府院联动发挥了更重要的作用。审判力量、社会力量、政府力量三者不断增强,并相互配合,为破产制度的运行提供了可靠的保障。从《mg摆脱游戏官网》公布的数据来看,在破产案件的审判机构方面,全国已设立14个破产法庭、近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭集中办理破产案件;在破产审判专业化队伍方面,全国共有从事破产审判工作的员额法官417名;在管理人制度方面,28家高级人民法院和284家中级人民法院编制了管理人名册,共纳入机构管理人5060家、个人管理人703人,各地共成立了131家管理人协会,管理人执业能力不断提升。目前,全国的破产司法资源已非常充实,为简易破产程序的构建提供了有力的支持。

    三、简易破产程序的构建与完善

    事实上,各级司法机关已经在近年的审判实践中,尝试构建破产简易程序,但尚未形成公认的简易破产程序的规则。简易破产程序的构建,需要从国家层面进行统领。

    (一)适用范围

    结合最高人民法院《mg摆脱游戏官网》以及各地司法实践效果,简易破产程序的适用范围,应综合考虑以下因素:其一,案件涉及金额较小。破产案件处理的是当事人之间的债权债务关系,涉及债务人的财产金额、债务金额和债权金额,以哪项作为适用简易破产程序的参照标准,不同国家或地区各有选择。我国香港地区以及瑞士以债务人的财产数额为标准,英国以债务数额为标准,德国也将债务数额微小作为考量因素。我国已有的司法实践中,深圳市中级人民法院规定适用简易破产程序的条件之一是“财产价值总额不超过100万元”;上海市各级人民法院将债务人无财产可供执行作为优先适用简易破产程序的标准;山东省高级人民法院将无财产可供执行或无财产可供分配作为适用简易破产程序的情形之一。结合目前我国市场经济发展和司法审判的实际情况,建议规定债务人财产金额和债权金额较小二者满足其一即可适用简易破产程序,尽可能在保证公平的前提下扩大其适用范围。另外,数额较小的标准可以由省级高级人民法院结合本地经济发展情况和居民收入水平,报请最高院批准并每隔几年进行适时调整。其二,案件性质简单。案件性质简单既要求债权债务关系明确,也要求债权人情况简单。从国外的立法情况来看,许多国家在适用简易破产程序时考量更多的是债务人的财产状况;而从国内的破产司法实践来看,许多省市各级人民法院也非常关注债务人有无未决的债务纠纷、有无未确定的债权、债权人人数是否众多、有无重大社会稳定隐患。债务纠纷未解决、债权未确定会影响破产案件审理的进度;债权人人数众多会影响债权人会议的召开,增加达成一致意见的难度;有重大社会稳定隐患,如涉及职工债权人人数较多,或房地产企业的破产涉及众多买房人权益等,有可能引发群体性事件。结合设置简易破产程序的目的及我国目前的经济发展形势,建议以以上因素为出发点,明确列举适用简易破产程序的范围。

    (二)启动方式及程序转换

    司法程序的启动主要有三种主义:一是当事人申请主义;二是依法院职权主义;三是二者结合主义。按照我国目前的规定,破产程序的启动采取的是当事人申请主义,法院不能依职权启动。当事人申请主义尊重当事人本身对自身权利的处置。简易破产程序的启动充分尊重当事人意思自治,但这种“一刀切”的规定不利于推行简易破产程序,立法应赋予法院和法官更多控制诉讼进程的权力,使得简审破产程序的启动方式具有合法性。所以本文建议采用深圳市中级人民法院的做法———简易破产程序的启动采用职权主义,由法院在立案审查时决定适用简易程序,只要案情符合采用简易破产程序的条件,法院就可依职权决定对该案件采取简易破产程序。同时,赋予当事人异议权,以保障适用简易破产程序的公平性。对于符合启动简易破产程序的案件,承办法官应对案件整体情况进行综合分析和判断,对破产当事人进行说理劝导,保障当事人的合法权益。这样既能实现简易破产程序的应用尽用,又在一定程度上保障当事人的知情权。

    采用职权主义启动简易破产程序,若在一定程度上影响了破产当事人的权利时,必须坚持审慎适用的原则,并建立合理的程序转换机制。当事人采取诉讼方式解决纠纷,其根本目的是为了纠纷得到及时、公正解决,使双方的权利得到公平的维护,如果法院决定采取破产简易程序后,诉讼程序进行中发现了不适宜采用简易程序的状况,法院可以依职权进行程序转换,当事人也可以申请法院转换破产程序。职权主义使法官对案件有了更多的司法裁量权,所以也必须有一定的约束机制,对决定适用简易破产程序和转换程序要设置严格的审批程序。

    (三)程序中的组织机构的简化设置

    普通破产程序中的组织机构包括管理人、债权人会议、债权人委员会,在简易破产程序中可以对此进行适当的简化。作为程序中的执行机构管理人是必须设立的。在简易破产程序中,因债务人资产较少,资产状况较为简单,可以由人民法院指定个人作为破产管理人。个人担任管理人具有成本低、责任清晰等优势。个人完全有能力胜任相关工作,并且个人管理人薪酬较低,可相对减少破产成本。适用简易破产程序审理的破产案件相对简单,债权人人数往往较少,债权人委员会非必要不设立,其监督职责可由法院和债权人共同履行。债权人会议作为保障债权人利益的议事决策机构是必须设立的,但可适当限制债权人会议召开的次数,在管理人充分履职的情况下,需要债权人会议决议的事项一般可以一次性解决。另外,在简易破产程序中可充分利用互联网优势,优化债权人议事决策的方式,如可以采用网络视频方式在线召开会议,也可采用书面、传真、视频等方式在场外进行表决。

    (四)具体程序的简化

    具体程序的简化要注意效率和公平的结合,要做到“简而不陋”,不能突破公平公正的底线。具体程序的简化可考虑:第一,缩短并限定审限。缩短有关程序的时间,如缩短债权申报的期限、债权人会议召开的提前通知时间、管理人接管资产的期限、财务状况报告的提交期限等,也可通过优化送达的方式,如利用网络实时送达,从而减少送达的时间。在此基础上结合已有的司法实践,可以规定简易破产程序的审限不超过自裁定受理破产案件之日起6个月。第二,简化财产变价与分配。财产管理、变价和分配方案是由管理人来制定的,如深圳市中级人民院在简易破产程序的实践中使用统一格式的财产管理、变价和分配方案,便于管理人及时制定出相关方案,是值得推广的经验。另外,经查询,确属“无产可破案件”,管理人也可不制定财产管理方案、财产处置方案和财产分配方案,减少破产的时间成本。债务人的破产财产较少,管理人在制定方案时应选择一次性分配,也允许追加分配。财产处置要灵活,对于不便变现的财产,经债权人会议表决通过后,可采取实物分配、债权分配或产权分配的方式,以提高财产处置的效率。

    四、结语

    破产简易程序的提出,是基于当前优化营商环境、激发市场活力、实现转型发展的迫切需要,充分考虑了司法实践中出现的缺乏程序供给的问题,使涌入法院的破产案件“繁简分流”,进而得到高质高效的审判结果。结合司法实践和国外经验,在法律法规层面统一简易破产程序的适用条件、明确各项实施细则,以此加快破产进度,提高破产效率,优化营商环境,充分发挥立法、司法对社会主义市场经济健康发展的积极作用。